Bisnis.com, JAKARTA – Pada 2021, sebuah kota kecil penghasil batu bara di China bagian timur laut terpaksa menjalani restrukturisasi utang yang belum pernah terjadi sebelumnya. Perjuangan kota kecil ini sinyal yang tidak menyenangkan bagi Presiden Xi Jinping lantaran kota-kota lain yang terlilit utang berpotensi mengalami hal serupa.
Hegang, sebuah kota dengan hampir satu juta penduduk di dekat perbatasan Rusia, memiliki utang lebih dari dua kali lipat pendapatan fiskalnya. Kondisi Hegang sempat menjadi berita utama hampir 18 bulan lalu. Ini adalah pertama kalinya pemerintah kota mengambil langkah darurat resmi sejak Dewan Negara mengeluarkan peraturan pada 2016 tentang bagaimana pemerintah daerah, dari kabupaten hingga provinsi, harus menangani risiko utang.
Mengutip Bloomberg, Senin (22/5/2023), penduduk Hegang sekarang merasakan beban dari pengekangan fiskal. Sebagai contoh, penduduk setempat mengeluh tentang kurangnya pemanas dalam ruangan pada suhu musim dingin yang ekstrem, dan pengemudi taksi mengatakan mereka tertekan dengan lebih banyak denda lalu lintas. Guru sekolah umum khawatir tentang rumor pemutusan hubungan kerja, dan pembersih jalan mengalami penundaan gaji mereka selama dua bulan.
Di luar rumah sakit terbesar di kota itu, seorang paruh baya yang mengenakan masker mengatakan majikannya secara sepihak mengubah kontrak kerjanya dari fasilitas medis yang dikelola pemerintah menjadi vendor pihak ketiga. Bosnya juga mengurangi tunjangan seperti upah lembur untuk bekerja pada hari libur. Gaji bulanannya sebesar 1.600 yuan atau setara US$228 telah ditunda lebih dari 10 hari setiap bulan sejak akhir tahun lalu.
“Saya kesal dengan situasi ini. Semuanya sangat mahal. Saya hampir tidak bisa makan tiga kali sehari,” kata wanita tersebut, yang meminta untuk tidak disebutkan namanya agar dapat berbicara dengan bebas tentang kondisi pekerjaannya.
Hegang merupakan puncak gunung es dari masalah utang pemerintah daerah yang membuat investor semakin gelisah dan berpotensi menjadi hambatan ekonomi terbesar China untuk tahun-tahun mendatang.
Baca Juga
Goldman Sachs Group Inc. memperkirakan total utang pemerintah China sekitar US$23 triliun, angka yang mencakup pinjaman 'tersembunyi' dari ribuan perusahaan pembiayaan yang didirikan oleh provinsi dan kota.
Sementara itu, kemungkinan gagal bayar kota-kota di China relatif rendah mengingat jaminan implisit Beijing atas utang, kekhawatiran yang lebih besar adalah bahwa pemerintah daerah harus melakukan pemotongan pengeluaran yang besar atau mengalihkan uang dari proyek-proyek yang meningkatkan pertumbuhan untuk terus membayar utang mereka.
Xi Jinping pun mempertaruhkan ambisinya untuk menggandakan tingkat pendapatan pada 2035 sambil mengurangi kesenjangan antara kaya dan miskin. Rencana ini merupakan kunci stabilitas sosial saat ia berusaha untuk memerintah Partai Komunis untuk kemungkinan dekade berikutnya atau lebih.
“Banyak kota akan menjadi seperti Hegang dalam beberapa tahun ke depan,” kata Houze Song, ekonom lembaga think tank AS MacroPolo. Ia mencatat bahwa populasi China yang menua dan menyusut berarti banyak kota tidak memiliki tenaga kerja untuk mempertahankan pertumbuhan ekonomi dan pajak pendapatan.
“Pemerintah pusat mungkin dapat menjaga stabilitas dalam jangka pendek dengan meminta bank untuk memperpanjang utang pemerintah daerah,” kata Song.
Tanpa perpanjangan pinjaman, lanjut dia, kenyataannya adalah bahwa lebih dari dua pertiga daerah tidak akan mampu membayar utang mereka tepat waktu.
Di provinsi Heilongjiang, di mana Hegang berada, investor obligasi sudah mewaspadai risikonya. Obligasi (municipal bond) tenor tujuh tahun provinsi tersebut memiliki imbal hasil rata-rata 3,53 persen atau 18,8 basis poin lebih tinggi dari rata-rata nasional. Ini menempatkan obligasi tersebut di antara empat obligasi termahal.
Adapun restrukturisasi fiskal sebuah daerah dapat dipicu dengan salah satu dari dua cara: jika pembayaran bunga obligasi pemerintah kota melebihi 10 persen dari pengeluarannya, atau jika pemimpin lokal menganggapnya perlu.
Yuekai Securities Co. yang berbasis di China memperkirakan bahwa sebanyak 17 kota memiliki pembayaran bunga obligasi lebih dari 7 persen dari pengeluaran yang dianggarkan pada 2020. Ini berarti mereka hampir melanggar ambang batas 10 persen. Kota-kota tersebut sebagian besar berada di provinsi yang lebih miskin seperti Liaoning di timur laut dan Mongolia Dalam di utara.
Tidak seperti restrukturisasi hutang perusahaan, atau kebangkrutan kota di AS, restrukturisasi fiskal di China tidak berarti kreditur harus menanggung kerugian atas hutang mereka.
Masalah juga terlihat di kota-kota lain. Shangqiu, sebuah kota berpenduduk 7,7 juta orang di provinsi Henan tengah China, menjadi berita utama baru-baru ini setelah hampir menutup satu-satunya layanan busnya. Di Wuhan dan Guangzhou, usulan pemotongan tunjangan medis pensiunan memicu protes warga yang jarang terjadi awal tahun ini. Pegawai negeri sipil di kota-kota kaya seperti Shanghai dilaporkan mengalami pemotongan gaji. Di provinsi Guizhou, para pejabat telah memohon dana talangan dari Beijing.
Beijing telah mendorong pemerintah daerah untuk mengekang risiko utang selama bertahun-tahun, terutama jenis utang ‘tersembunyi’. Utang tersebut merujuk pada utang yang dihimpun oleh perusahaan pembiayaan atas nama pemerintah kota, tetapi tidak muncul di neraca daerah. Menteri Keuangan Liu Kun dan pejabat lainnya berusaha meredakan kekhawatiran publik dengan mengatakan bahwa keuangan pemerintah daerah secara keseluruhan stabil.
“Masalah utang pemerintah daerah menyebar ke seluruh negeri. Saat daerah pesisir yang kaya akan memiliki lebih banyak kesempatan untuk membayar hutang mereka dan lebih banyak sumber daya untuk dimanfaatkan, tempat-tempat yang kurang berkembang seperti Hegang akan jauh lebih terbatas dalam apa yang dapat mereka lakukan,” kata Jean Oi, seorang profesor politik di Universitas Stanford yang berspesialisasi dalam reformasi fiskal China.
Kejatuhan Hegang
Hegang telah menghadapi penurunan pendapatan dari industri batu bara selama bertahun-tahun dan kehilangan pembayar pajak karena populasi kota menyusut 16 persen dalam satu dekade hingga 2020.
Pada 2021, datanglah pukulan ganda dari pandemi dan tindakan keras dari Beijing di pasar properti. Alhasil pejabat tiba-tiba menghadapi tagihan yang besar untuk melaksanakan kebijakan Covid yang ketat dari pengujian massal dan karantina tepat ketika pendapatan anjlok dari penjualan tanah, yang merupakan sumber pendapatan utama bagi pemerintah daerah.
Pada 2020, Hegang mengatakan tidak dapat membayar bunga dan pokok utang senilai 5,57 miliar yuan karena kekurangan dana. Pada 2021, total utang kota, termasuk dari sumber di luar neraca, telah naik menjadi hampir 30 miliar yuan, atau sekitar 230 persen dari total pendapatan fiskalnya.
Hegang telah membuat beberapa kemajuan dalam membatasi rasio utangnya menjadi 209 persen pada 2022, tetapi upayanya untuk keluar dari lubang fiskal menunjukkan tidak ada solusi mudah bagi Xi dan tim ekonominya.
Pendapatan umum kota, yang sebagian besar berasal dari pajak, dianggarkan naik 9 persen pada 2022, sebagian karena lonjakan harga batu bara, yang mungkin tidak akan terulang lagi. Sekalipun denda dan pendapatan dari penjualan aset negara diproyeksikan naik 10 persen, itu hanya mewakili sebagian kecil dari yang dibutuhkan Hegang untuk anggarannya. Sekitar setengah dari pendapatan kota tahun lalu berasal dari transfer dari pemerintah provinsi, menurut data resmi. Hegang belum menerbitkan anggaran untuk tahun 2023.
Pejabat lokal pun akhirnya menggembar-gemborkan pariwisata dan industri baru seperti pertambangan grafit sebagai penghasil pendapatan untuk mengurangi ketergantungan kota pada batu bara. Namun grafit yakni mineral yang digunakan dalam segala hal mulai dari pensil hingga baterai kendaraan listrik, adalah industri yang relatif kecil, hanya mewakili seperenam dari sektor batu bara kota pada 2020.
Ketika pihak berwenang mempromosikan Hegang sebagai tujuan liburan musim panas dengan tiga taman hutan nasional dan cagar alam lahan basah, lokasinya yang terpencil dan suhu musim dingin serendah -20 derajat celcius membatasi daya tariknya sebagai daya tarik wisata selama setahun.
Dalam laporan kerja pemerintah tahunan yang disampaikan pada Maret 2023, Walikota Hegang Wang Xingzhu mengakui bahwa industri yang sedang berkembang belum memberikan dukungan yang kuat bagi perekonomian, sementara industri tradisional sangat membutuhkan peningkatan dan transformasi. Tetap saja, dia memberikan nada optimistis, dengan mengatakan pemerintah kota telah mencoba mengurangi sebagian dari utangnya di luar neraca dan melewati periode puncak pembayaran utang dengan lancar.
Salah satu daya tarik potensial untuk Hegang adalah harga properti yang murah, terutama di antara generasi muda yang kecewa dengan tingginya tekanan dan biaya hidup di kota-kota besar China. Hegang membanggakan harga rumah terendah di antara kota-kota China, efek samping dari populasinya yang menyusut ditambah dengan pasokan yang berlebihan.
Diya, seorang penyanyi dan guru musik berusia 33 tahun yang meminta untuk diidentifikasi dengan nama panggungnya, pindah ke Hegang dua tahun lalu dari Shanghai.
“Di Shanghai bahkan jika saya mencoba yang terbaik dan bekerja 24 jam sehari, saya tidak akan bisa menghasilkan cukup uang untuk menjadi kaya atau memiliki rumah,” jelasnya.
Dia sekarang mampu memiliki tiga properti di kota, termasuk rumahnya saat ini, apartemen seluas 50 meter persegi di lantai tiga seharga 40.000 yuan atau hanya sekitar 1 persen dari biaya tempat berukuran serupa di Shanghai.
Di sisi lain, penduduk lama kota ini terus berusaha untuk bertahan hidup. Setiap hari, sekelompok pekerja batu bara tua berkumpul sejak fajar di pinggir jalan Hegang.
Dengan sekop di tangan, mereka berharap mendapat pekerjaan untuk memuat batu bara ke truk dan kereta api. Salah satu dari mereka, Zhang, mengatakan dia bisa mendapatkan 100 yuan, atau sekitar US$15, pada hari yang baik. Tapi lebih sering, dia mendapatkan hanya 10 atau 20 yuan untuk pekerjaan yang melelahkan.
